[部落觀點] 杉原海水浴場BOT案

作者:阿德

杉原海水浴場BOT案，提案始於2003年，當年7月15日，德安開發行文台東縣政府，依據「促進民間參與公共建設法」（以下簡稱促參法）第46條，提出杉原海水浴場的投資經營，建議以BOT的方式，設定地上權50年（德安92字第07006號）。根據其提出的《杉原海水浴場投資案簡介》，只見「主題餐飲區」與「海水浴場區」的規劃，度假村與旅館根本還未出現。


根據促參法，這類由企業自行提出構想計畫，嘗試經營現有公有設施或公有地的類別稱為「民間自行規劃」，在程序上，需經主辦機關同意後，進入十五天的公告期。台東縣政府在10月1日的會議中同意（府計企字第0923020931號）本案列入促參案件，然而根據聯合報於2003年10月2日的報導中，也披露台東縣政府旅遊局表示，杉原海水浴場不適合BOT，較宜採用ROT模式。因此，在10月8日進入公告階段時，台東縣政府是採用BOT或ROT併陳的方式。

這段十五天的公告期，也就是民間團體或居民唯一能提出異議的時候。一旦沒有其他提案，這段期間後，杉原海水浴場以BOT模式交給企業經營從此確定，剩下的，就只是看德安開發提出什麼樣的投資計畫細節。

這裡的問題是，公告的期間很短，而且是公告在政府單位與網站，新聞媒體也不見得會仔細報導。除非當地居民或民間團體事先得知消息，或整天閒著沒事地盯著政府公告，否則根本不會知道。所以知道公告訊息的人並不多，就算知道了，也只會認為就是維持原先海水浴場的模樣，只是經營者從原來的東管處，變成私營的德安開發。事實上，時至2003年底所提出的《杉原海水浴場投資計畫書》，也只有「主題餐飲區」、「海水浴場區」以及「水上活動區」的規劃，而這些基本上類同於原杉原海水浴場所提供的服務。此外，就算當地居民與社會團體真的有異議，也必須另行提案，然而對於當地居民與民間團體而言，十五天內要提一份計畫，顯然是個非常高難度的任務。

在歷經無異議的公告程序之後，台東縣政府於2003年11月6日進行初審，從初審到之後各階段的審查，根據促參法的機制，完全是行政機關自行作業，完全不需要民意機關同意，更沒有納入當地居民或民間團體的意見之機制。

初審會議時，即確認同意杉原海水浴場BOT案，並限期要德安開發提出《杉原海水浴場投資計畫書》以便審查（府旅企字第0923029213號）。在促參的程序上，參與「民間自行規劃」的廠商接著要提出投資計畫，經台東縣政府審查通過後，進行一個月的公開招商，即其他廠商也可以來競標。這也意謂著，除非德安開發沒有如期提出投資計畫，或是投資計畫審查未通過，否則杉原海水浴場BOT案已然是走上不歸路。

2004年初，開始進入審查投資計畫的再審階段，德安開發提出增建旅館計畫，數量為50間，並因此要求台東縣政府延後再審會議（德安93發字第9301007號）。這裡的問題是，在通過公告與初審的程序後所進行的投資計畫變更，只要台東縣政府同意，當地居民與民間團體已經沒有在程序上提出異議的空間。而台東縣政府在歷經3月18日與5月20日兩次再審會議後（府旅企字第0933002572號、府旅企字第0933016143號），於7月間制訂《徵求民間參與杉原海水浴場投資經營案申請須知》，提出最高房間數80間，全區建蔽率10%，容積率30%的規定，並於7月14日至8月12日在「台東縣政府發包中心招標資訊系統」與行政院公共工程委員會促參網頁公告招商，從此，整個BOT案從海水浴場變形成海景飯店與度假村。9月3日，在沒有其他廠商競標下，台東縣政府評選德安開發為最優廠商，展開議約程序（府旅企字第093030621號）。得標的德安開發接著設立轉投資的美麗灣渡假股份有限公司（其中娜路彎公司擁有45%的股權）與台東縣政府在12月14日簽約，而在議約過程中，房間數從50間擴張到73間，易言之，在招商程序後，投資計畫又歷經一次變更。

2005年2月間，美麗灣公司以「因應開發需要」為由向台東縣政府提出土地合併與分割案（94灣字第09402001號），台東縣政府回函同意（府旅企字第0940015147號）把一塊約0.997公頃的建築基地與海水浴場其他土地分割出來，這即為後來引發各界關注的「規避環評」案。當美麗灣公司以「因應開發需要」建請進行土地合併與分割時，並沒有明確表明所謂的需要是什麼，令人難以理解的是，土地的合併與分割與經營海水浴場有何必要相關性？除了企圖以開發面積不足一公頃得以規避環評的解釋外，無從解釋美麗灣公司與台東縣政府為何要多此一舉。

時至8月1日，美麗灣公司提出杉原海水BOT案以來第三次、選定最優廠商後第二次，以及簽約後第一次計畫變更案。以「結構穩定度」，即建築安全方面的理由，要求在建築物所座落的斜坡上往下挖深，使地基立於岩盤之上，也因此增加兩個樓層的空間，由原來地上三層與地下一層的建築設計，變成地上五層，地下一層（94灣字第09408002號、94灣字第09409001號）。在此次變更提案中，台東縣政府所謂的審查，只是要求美麗灣公司進一步說明停車格的提供是否符合原申請須知上的規定，以及確認樓層的數量，9月12日即發文允許變更（府旅企字第0940069614號），並於10月7日發出建照（府城建字第0947005050號），從建照上來看，建蔽率與容積率達37.12%與115.45%，這是以346-4地號為基礎所計算的數字，這個數字不僅高於美麗灣公司於10月提出的《杉原海水浴場經營案第一次變更投資執行計畫書》內所載的實際設計內容（6.5%與19.8%），也已經高於原申請須知上規定的10%與30%，必須以海水浴場全區來計算，數據才符合。換句話說，開發商與台東縣政府採取雙重標準，在計算建蔽率與容積率時採算全區，但在環評上則是以346-4地號為認定標準。另外一個疑點是，在建築量體增加這麼多的情況下，根據《杉原海水浴場經營案第一次變更投資執行計畫書》，所公布的房間數卻只從73間增加到80間，儘管形式上仍符合原申請須知的規定，卻埋下日後美麗灣公司對於刪除原投資須知中上限80房間數的企圖，也就是，隨這樓層的增加，實際上已經預留超過80房間數的空間，只等待未來透過計畫變更來解套。

而樓層數增加33%，大幅加大建築量體的變更設計，更顯示出規避環評的企圖。根據「環境影響評估法」第十六條規定(註一)以及「環境影響評估法施行細則」第三十六與三十七條規定，已經通過的環境影響評估，一旦要進行變更內容，必須經主管機關與事業主管機關核准，而在此程序中，可能還要提出環境影響差異分析以進行審查。也就是說，進行環境影響評估的程序需要時間，一旦通過後，再進行變更時，可能還要再經歷一次審查程序。在美麗灣公司亟欲早日拿到建照，以及地方行政首長企圖取得所謂的「政績」（即成功引進資本）的情況下，如果能規避環評，只要台東縣政府同意，美麗灣公司就可以迅速變更其投資計畫與建築設計。

然而在舉行開工儀式後，時至12月仍無施工進展，此時離契約中的完工日期，2006年12月13日僅剩一年多一點，12月7日，台東縣政府發文催美麗灣公司趕緊施工（府旅企字第0943040407），美麗灣公司的回覆是，由於開發規劃範圍已較原先申請建照的規模大，正在進行環評與水保作業（94灣字第09412001號），易言之，拿到建照後，美麗灣公司又著手準備進行變更計畫，而台東縣政府則回函指出，建照擴大、進行環評與水保計畫等都涉及到投資執行計畫的變更，必須提出計畫送縣政府審查（府旅企字第0940099542號）。

時至2006年4月13日台東縣政府召開履約監督管理會議時，美麗灣公司的工程進度仍只有進行既有設施拆除工程（府旅企字第0953010389號），此時投資執行變更計畫仍未提出。約兩個禮拜後，美麗灣公司終於提出新計畫，即簽約後的第二度變更計畫，除了提出增資、完工期限由2006年12月13日延至2007年5月31日，以及在本年度因施工緣故不開放海水浴場外的要求外，還變更主體建築，儘管房間數仍維持80間，建蔽率也維持在6.5%，但增加樓地板面積，以及將容積率由19.8%變更為20%（95灣字第0954005號）。

由於美麗灣公司提出的變更計畫不只涉及投資執行計畫的變更，也牽涉到契約的變更，並涉及到正在進行中的環評程序。台東縣政府除了同意增資外，其他項目則是請美麗灣公司提出具體說明，以及增加回饋條件，再行審議。然而在台東縣政府沒有同意變更下，美麗灣公司於2006年底又提出簽約後的第三次變更計畫。要求在旅館區增建夾層一層，容積率與建蔽率分別增加至27.6%及10%，開發的面積也不僅限於飯店主體，即346-4地號，而是在海水浴場區域增建23間villa及spa區，並要求刪除原申請須知上80間客房的上限（95灣字第09512003號）。

另外，美麗灣公司也於2006年10月份提出環境說明書，內容不僅跟第三次變更計畫不一致，計畫規模還更大，根據2007年初的環評審查會議記錄，美麗灣公司預計增建第二期25間濱海別墅區，以及第三期渡假旅館區80間客房，使得總房間數來到185間，建蔽率為19.69%，容積率為48.54%，這些都已超過前投資須知的上限規定。

台東縣政府在第二次與第三次變更計畫提出時的態度是，既然廠商在做環評，那就環評通過後，再來變更計畫，事實上很可能是希望以環評程序來為計畫變更背書，而開發商也在環境說明書中儘可能極大化開發規模，如此，隨後的變更計畫都還在環評說明書規範的開發規模之內。另外，台東縣政府與開發商可能也知道，如果一開始是以海水浴場全區，提出大規模的開發案以進行環評的話，恐怕不好過關，因此2005年初的土地分割合併，到此看來更清楚，實際上是一個搶建照，造成開發既定事實的作為，企圖以既定事實，促使環評過關。總而言之，這是一套以既定開發事實促使環評過關，並以環評程序為不斷擴大的開發規模背書的操作方式。

而在美麗灣公司在2006年4月間提出簽約後的第二度變更計畫後，6月底，因違反水土保持計畫被開罰（府農土字第0953019024號），即便在提出水土保持計畫變更，並通過後（府農土字第0953025276號），仍因違反變更後的計畫被連續開罰（府農土字第0953033833號、府農土字第0963003257號）、府農土字第0963015681號），一直到2007年8月21日第二次環評會議中，環評委員也提到美麗灣公司違反水土保持計畫的情形仍未改正（府環一字第0966101120號）。

另外，隨著環評程序的開展，美麗灣公司實際施工範圍超越所謂不需環評的0.997公頃土地面積的事實，在2007年1月12日第一次環評會議中被揭露出來。至此，這一件BOT案不僅在環評會上遭受環評委員的強力反對，環評的爭議，加上美麗灣公司直接在沙灘上掩埋工程廢棄土方與廢棄物的事實，也引發環保團體的抗議，隨後當地原住民社群也依傳統領域的訴求發起抗爭。然而即便在這些爭議中，台東縣政府還是透過行政程序的力量，在環委任滿之際，藉由整批換掉非官派環委的作法，最終在環評會議上，未就之前環評會的審議加以進一步審查，而是直接透過表決的方式通過。

美麗灣飯店的BOT案，在2007年因民間團體的介入與原住民的抗爭，受到較多的注目，也有比較多的報導出現，例如是台東縣政府與廠商經歷兩次行政訴訟敗訴，被法院勒令停工下，台東縣政府仍允許廠商施工，以及發給使用執照。以上的寫作算是回顧一般比較不為人知的「史前史」，從這一段歷史，我們可以看到什麼？

首先，促參機制實際上是一個快速釋出國土的機制，在這個機制中，從初審以降的開發審查，決策權完全在行政機關的掌握中，而這由少數人構成的決策小組又是由地方政府首長派任，很可能只是成為首長意志的執行者，即便是環評審查，地方政府都可能運用環委的聘任權限來強行推動開發案。同時，促參機制不僅缺乏民意機關的監督，公民參與的可能性也由於資訊不夠透明公開，以及必須與廠商競爭的邏輯（民間團體需要在一定期限內另行提案，對比於廠商能夠花大筆經費請顧問公司做規劃案，大部分公民團體顯然沒有這種能力），幾乎被排除殆盡。這也顯示，整部法案以「民間參與」之名，其所預設的「民間」其實是指企業，從而排除真正的民間團體，即社會部門。

第二，整個促參機制允許計畫變更，在變更的過程，原先提出的建設標的可以隨之變形。原來只是海水浴場BOT案，最後變成海景飯店與度假村，規模還幾度擴張，海水浴場變成飯店及度假村的附屬品。這種變更機制將進一步排除公民參與的可能性，畢竟，經營一座海水浴場與在沙灘上蓋飯店是兩回事，許多人可能贊成前者而反對後者，但從前者變更到後者的過程，已經不需要再行公告及重新徵詢當地居民或民間團體的異議。這樣的機制，使得開發商很可能先提出一份不受遭受廣泛反對的前計畫，待公告與初審過後進行變更即可。

另一方面，變更機制還可能排除其他廠商競標的可能性，也就是當把國土去管制地釋出之餘，卻同時又是一個「反市場」的邏輯，也就是設定低標準的開發規模，例如容積率與建蔽率，以及房間數的限制，使其他廠商認為無利可圖，而不參與投標。一旦是單家廠商投標，也在缺乏市場競爭機制下，把公有土地釋放出去時，在地方財源上卻不能收到最大的效益。

最後，令人質疑的是，美麗灣公司對於遵守環境相關規範與管制上，到底有多大的決心？以過往開發過程來看，廠商在水土保持與施工廢棄物的處理方面多次違規，並任憑公部門開罰，看不到認真處理問題的誠意。這不禁令人擔心，一旦飯店開始營運，廠商如不願意負起當初的環保承諾，杉原海灣，恐將面目全非！

(註一) 「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」