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作者munch 2006.7.25
出處 http://blog.yam.com/munch/article/6265528
TINA很惱人！爆料墾丁沙灘出現危機，讓我原本想貼貼這星期蘭嶼行的美美照片，一下子心情大受影響，於是放下整理秀麗的風光照片，開始啃起枯燥乏味的法律條文，只想弄清楚長期以來心中最深的疑惑。
沙灘，能不能為私人所有？
嗯嗯！東讀西寫，終於打通任督二脈，搞懂了一些！
文章很長，分幾個層次說吧！
先談地權觀念，一個美麗的海灘，其實所有權或管理權分屬不同單位，像墾丁的大灣沙灘，整個道路靠海一側的沙灘區域，其實包括了國有財產局所有的沙灘，還有林務局所有的防風林帶，他們成為土地擁有人與管理者，但是別忘記這塊區域位於國家公園之中，國家公園雖然沒有所有權，但是依然必須考慮生態保護，謹守國家公園法依法行政的管理權。
基本上，全國的沙灘地區，就是漫步在沙灘上可以踏到浪的地方，大概都歸屬國有財產局所擁有、管理，除非依國有財產法第十三條，「財政部視國有財產實際情況之需要，得委託地方政府或適當機構代為管理或經營。」換句話說，這座大灣沙灘可以換老闆，從國有財產局手上交由林務局、水利署、或各地縣市政府、鄉鎮公所管理使用，但是管理者都還必須是公家單位。
政府單位擁有、管理國有財產，其實是一種代行觀念，國有財產是全民所有，意思就是說它不屬於私人土地，土地權益是全民擁有，但是總不能將土地分割兩千三百萬份，分交每一位國民，於是透過革命有了國家，透過選舉有了政府，國家政府在這全民賦予權力下，合法代為擁有、管理這些國有土地，這有點像是集體信託的觀念，人民的土地信託給政府，政府再依法行政，注意是依法喔！不能像私宅主人一覺醒來就決定把房子拆了土地賣了。
全民的土地，屬於全民共有，形同一種公共場所，當然人人都有權去玩耍、視察、督導土地的使用狀況，這是身為土地主人的權力，也是人們進去許多國家公園、風景區不用收錢，或酌收微薄清潔費的原因，想想看回自己家還要被攔被收錢，這像話嗎？但是可以走走看看、瀏覽風光，可不能賴著不走、私自佔據，總不能把別人的22999999份都吞了，這樣會引起公憤，政府當然要代表全民出面管理。
另外，基於公共利益，就是在烤肉、旅遊、練習大輪怪獸等等那些個人娛樂利益之外，更高的公共利益，譬如公共安全、生態保育、國防要務、機構安寧等等，就必須制定法律限制個人的進入與使用，這樣是合理的，畢竟是為了讓大家更好，這也沒什麼好抱怨，總不能到保護區踩死台灣水韭，或是到軍營沒事亂逛。
那麼回到大灣沙灘，一個國有財產、全民共有的公共場所，為何不讓全民進入？
回去看看上述的公共安全、生態保育、國防要務這些限制理由，在大灣沙灘完全不成立，憑什麼限制民眾進入，唯一的原因是因為它租給私人業者，業者基於商業利益，限制民眾自由進入，當然買門票、有消費的例外，那麼這可能就牽涉到業者違法、政府違憲二個層面來考慮。
業者違法、政府違憲！
有這麼嚴重嗎？當然有。
【這張照片有二個玄機，一個是墾管處同意興建，代表沒有生態顧慮，一個是林務局出資興建，租給業者使用，BOT少掉B，多划算的生意。】
先談業者違法，如果國有土地未經一定程序租用、購買，私人或企業就自行佔據使用，那就是竊佔國土罪。業者可以向林務局承租防風林地興建旅館，但是沙灘部分，究竟是否在承租之列，必須進一步釐清，如果僅承租沙灘前的防風林帶做為營業場所，卻利用地利之便，將後方沙灘私自圍起利用，就構成竊佔國土之實。
那麼業者不租而用，業者違法，政府一旦明知業者竊佔而未依法舉發偵辦，公務人員就是瀆職罪。
如果業者合法租用，甚至依約進行限制民眾自由進出，那麼就必須反過來討論政府將國有沙灘轉租業者的法律，是否有違憲之嫌？
政府將國有沙灘地轉租、轉售私人企業的法源，國有財產局是依循國有財產法第四十六條：「國有耕地得提供為放租或放領之用；其放租、放領實施辦法，由內政部會商財政部擬訂，報請行政院核定之。邊際及海岸地可闢為觀光或作海水浴場等事業用者，得提供利用辦理放租；可供造林、農墾、養殖等事業用者，得辦理放租或放領。其辦法由財政部會同有關機關擬訂，報請行政院核定。」
林務局則是依循森林法第八條規定：「國有林或公有林得為出租、讓與或撥用之情形：1、學校、醫院、公園或其他公共設施用地所必要者。2、國防、交通或水利用地所必要者。3、公用事業用地所必要者。4、國家公園、風景特定區或森林遊樂區內經核准用地所必要者。」
上述法條賦予政府將沙灘合法組用給業者，那麼必須從二個角度來政府違憲，首先先談政府能不能將沙灘出租的問題。
原本沙灘是國有土地，具有公共場所的性質，使用權力應為全民所共享，一旦轉租並且圍起高籬限制他人自由進入，就形成獨佔現象。 憲法144條明訂：「公用事業及其他有獨佔性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之。」
沙灘屬於公共領域，具有滿足人民娛樂需求的性質，一旦從事經營，當然是以公用事業為主。另外，換個角度思考，全台海岸線綿長，但是扣掉懸崖、港口、防波堤、漂流木、垃圾密佈的沙灘，剩下能夠下水親海的地方，實在不多，任何一處沙灘出租，在無可替代下，都會形成一種獨佔現象，憲法為保障公共利益，原則以公營行之。這也就是早期台灣沙灘多為中央託管給地方政府，再拿人民稅金建設，經營上頂多以清潔費為名收取微薄門票的原因。
不能獨佔，成為沙灘不該私有化之因，在現今台灣本島、離島許多風景優美的沙灘，從澎湖沙尾、隘門、山水、青灣，墾丁大灣、南灣，台北翡翠灣，高雄旗津、台南黃金海岸，台東知本..................等等，幾乎全台能下水的沙灘，都朝向出租業者經營的BOT案，造成原本自由進出的公共空間，幾乎全成為私人收費的濱海樂園，那樣的方式如同變相剝削，原本人民所有的國有沙灘，繳稅讓政府運作維護，增添自由休閒的空間，卻換來進入沙灘還要繳費，無異是工作繳稅與休閒繳費的雙重剝削。
在另一方面，縱使政府為增添收入，或是改善經營效率，委由民間經營，那麼必須考慮經濟利基的問題，先看憲法145條：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。附著於土地之礦，及經濟上可供公眾利用之天然力，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響。土地價值非因施以勞力資本而增加者，應由國家徵收土地增值稅，歸人民共享之。....」
在這個條文中請注意二個重點，「經濟上可供公眾利用之天然力，屬於國家所有」和「土地價值非因施以勞力資本而增加者」。這意思是什麼？它說明沙灘的天然美景與自然地質，歸屬國家所有，縱使私人取得、租用土地，也不能剝奪沙灘美景屬於國家的事實，那業者的利潤不該是壟斷、獨佔自然美景獲取利潤，而是必須投入勞力資本。
換句話說，業者無權圍起高牆，以獨佔自然美景收取門票，剝奪人民對國有財產的權力，他們的利潤應該是創造在娛樂設施的使用上，譬如海景旅館住宿、濱海咖啡飲用、遊憩器材使用，透過這些設施的改善投資，對使用遊客的收取費用，但是不該對不想使用休閒設施，只想在海邊戲水的遊客，進行阻擋或是收取高額費用，就算要收費，也該比照公營事業，只收取整理沙灘的合理費用，負起清潔沙灘的工作。
【企業經營該是以高品質、好口碑取勝，而不是圍起沙灘，讓人議論。】
比照現今山上的國家森林遊樂區，也在森林法第17條中規定：「森林遊樂區得酌收環境美化及清潔維護費，遊樂設施得收取使用費；其收費標準，由中央主管機關定之。」看看用酌收二字，用的多麼客氣，雖然有著公務單位自謀財源的壓力，但是在政府經營國家資產的精神下，也不太敢太露骨的大肆牟利，就算闡明遊樂設施得收取使用費，也不敢直說不玩不准進入的霸道。
那麼，為何國家資產一交到私人企業手上，就完全變了樣，那天墾丁南灣沙灘，從現今免費進入，也發生轉租業者開始限制人民，收取高額費用，民眾會問，為何權力被剝奪？
現今台灣環島的沙灘，都陸續發生遭業者佔用的情形，那樣的現象是極度侵犯人民使用公共空間的權力，問題的根源就是產生在國家對人民權益的漠視，政府當然可以宣稱依法，但是執定這樣的法律合理嗎？
國有財產法第三十四條：「財政部基於國家政策需要，得徵商主管機關同意，報經行政院核准，將公用財產變更為非公用財產。公用財產與非公用財產得互易其財產類別，經財政部與主管機關協議，報經行政院核定為之。」
這條公用財產轉非公用財產的法律，正是政府將國家資產以非公用名義，轉租、轉售企業、民間的法源依據，國家資產並非不能賣、不能租，但是何種理由決定租售？租售給誰？租售後會形成何種傷害？都是必須形成一種公眾討論，畢竟那是人民集體的資產，政府只是代行者，人民有意見，政府何能視而不見，就只在機關同意、政院核準的文字遊戲之間，關著門玩起黑箱作業的國家資產偷渡，在未能考慮民眾休閒需求以及地方居民生活需求的人民權益下，將一處處沙灘出租，形成國家侵害人權的現象。
如果推到極致來說，政府敢不敢將所有國家公園、市區公園、風景遊憩區、森林公園、公立藝文中心等等公有休閒區域，全部以非公用財產名義轉交私人企業經營，在全面性休閒事業壟斷下，只要人民一出門玩，不再有免費、低價的空間，只能任企業收取高額門票，那麼別忘了一個政府的職責，除了照顧人民的食衣住行，還有育樂的責任。
一旦這樣的時代來臨。誰能忍受！
政府不該出租沙灘，就算自期擔當起促進觀光發展的使命，以沙灘謀利的業者，在沙灘附近取得國有土地或私人土地興建濱海樂園，可以為了園區安全、私人權益圍起樂園高牆，但是就是不該圍起人民擁有的沙灘，業者的利益不該建立在進入沙灘的獨佔上，而是建立在吸引人的遊樂設施與音樂會的娛樂投資上。
國家資產是人民的！政府不能遺忘照顧人民的責任，當人民的資產不斷變相交給財團，真的很想問問，沙灘可以還給人民了嗎？
【沙灘是人民的！如國沒有國防機密、生態保育的顧慮，自由進出是人民基本權力！】
TINA很惱人！丟了一個讓人夜半不睡、憤慨長篇的議題，真是.......寫到愛睏了！ZZZ....
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