[轉錄] 美麗灣事件與東發條例的支配類型學

出處 http://www.eastcoast.org.tw/?p=1580

04 七月 2011 社會,經濟  Tags: 何立民, 台東縣, 東部發展條例

作者◎何立民


在韋伯提出的官僚法制型支配中，明言了這種支配模式是資本主義中互為依存的相對體，沒有了官僚制度，資本主義制度根本不可能發展。台灣作為自由民主的資本主義國家，亦復如此。而官僚的行事標準是在公共領域裡，清楚界定職位階層組織、有固定薪資報酬、職位界定明確、他們「信任已制定的法規體系形式上的正確性，而更重要的是他們擁有了技術專業」。當擁有了技術專業有多大的影響力？韋伯告訴了我們，誰掌握了現存的官僚機器？非技術專業控制官僚機器的可能性非常有限，一般而言，最高階層的專業行政人員意見終將克服其名義上的上級即內閣首長，因為「後者經常不是專家」。且官僚組織與官僚組織的支配者因為職位的關係了解許多事件的真相，並且得以接近許多只對他們開設的資料。

2004年台東縣長徐慶元將刺桐沙灘部份土地以BOT方式50年租期交予美麗灣渡假公司興建渡假飯店，2007年環保團體向高等法院提告要求美麗灣停止開發行為，次年法院判決台東縣府與美麗灣飯店敗訴；但台東縣府仍持續上訴最高法院，並快速通過第五次環評讓美麗灣飯店持續施工2008年環保團體向高等法院提出環評無效訴訟半年後縣府再被判敗訴台東縣環保局再提出上訴，2010年最高法院判定美麗灣飯店需停工，2010年9月現任縣長黃健庭核發了美麗灣渡假村第一期建物旅館部份之使用執照。在這一連串的美麗灣事件中，不僅說是參與其中的環保團體，市民們也都見到了無法理解的現象，法院既判敗訴，為何可以繼續核發使用執照？而此事件歷任徐慶元、鄺麗貞、黃健庭三位性格作風完全迥異的地方首長，為何都態度一致地支持美麗灣渡假飯店。


而後，《東部發展條例》草案爭議又起，擁有約90%公有土地的花東地區，在草案中可不受土地法第25條、國有財產法第28條及地方政府公產管理法令限制，撥用公有土地，且土地變更審查縮短至一年內。此時，環保團體再站出來強烈反對，不僅是美麗灣渡假飯店造成對莿桐地區環境莿桐部落生存權的侵略，更令人恐懼的是，東發條例恐會一次再一次的複製美麗灣事件。這又需回歸到討論美麗灣事件來了，為何台東縣政府歷任三屆性格作風迥異的地方首長，都做出了相同決定，並且以快速審查通過的方式核發使用執照，無謂法院的判決，有恃無恐的與地方環保團體、法院對抗。我想，從韋伯(Max Weber)的官僚法制型支配中找尋些答案。


在韋伯提出的官僚法制型支配中，明言了這種支配模式是資本主義中互為依存的相對體，沒有了官僚制度，資本主義制度根本不可能發展。台灣作為自由民主的資本主義國家，亦復如此。而官僚的行事標準是在公共領域裡，清楚界定職位階層組織、有固定薪資報酬、職位界定明確、他們「信任已制定的法規體系形式上的正確性，而更重要的是他們擁有了技術專業」。當擁有了技術專業有多大的影響力？韋伯告訴了我們，誰掌握了現存的官僚機器？非技術專業控制官僚機器的可能性非常有限，一般而言，最高階層的專業行政人員意見終將克服其名義上的上級即內閣首長，因為「後者經常不是專家」。且官僚組織與官僚組織的支配者因為職位的關係了解許多事件的真相，並且得以接近許多只對他們開設的資料。


就這樣我們看見了官僚組織與地方首長被綁在了一起，官僚相信形式主義，並以法規體系作為行事標準，但，他們也可以依法尋求自我解套。這成為一種目的－手段的問題，當官僚與地方首長設定了非達到不可的目的，法律將成為他們的手段、工具，去達成他們的目的，而這就是美麗灣事件的問題及《東發條例》立法過程中面臨的爭議。《東發條例》作為未來官僚依法行政的手段，如果在此條例中不加入制約官僚的條文，那根本無法抑制官僚從事專家式的行政。


重大建設投資計畫，要不就是政府做一些公共建設，但政府多人力有限，故大多委外經營建設，最為台灣濫用的的委外模式就是BOT了。而能夠承接重大建設計畫的民間團體會是一般市民、小資、個戶嗎？答案當然是不可能，必定是擁有巨額資本的財團資本家，而這些資本家不僅擁有資本，如有他們感興趣的計畫案，他們在技術、知識及事實認知方面，將超越了官僚組織，這也是韋伯在20世紀初時告訴我們的。如此，很自然的，財團、資本家－官僚組織－地方首長將成為一個共同體，不僅止於利益上的、技術上的、法律上的相互支援，並以財力作後盾，如此，當地的市井小民可以因為這樣的共同體而蒙受其利嗎？答案也當然是不可能。

財團的經營模式是封閉式的土地利用規劃，他們界定了一定的經營範圍，為了達到「土地利用的最大效益」，將土地的容積率、建蔽率做最完全的配置利用，成為了高層建築，並以外來顧客於財團經營範圍內部消費的模式經營之，縣政府則等著收租金或經營費用的配比所得來補貼地方財政的不足，而市井小民呢？不可能蒙受其利，反而蒙受其害。因為那將是原來生活領域的改變，生活資源的剝奪，更不幸的將被迫領取微薄的搬遷費用。這絕對是不公平方配公共利益的，如此財團化所獲得的公共利益根本比不上市井小民在開放空間的觀光區內賣些小吃、租借腳踏車、搞些跳蚤市場……等等非正式經濟換得的公共利益來得高。《東發條例》如要增進居民福祉，就須討論更多公共利益平均分配共享的問題，而不是複製一些不適用於東部的西部經驗。當我們看見七星潭風景區觀光飯店林立、中美路沿街蓋起財團所有的高樓、不須再談論的美麗灣飯店及將可能財團化的瑞穗溫泉特定區，我們需要更多的反思。


如前述，財團、資本家－官僚組織－地方首長或許沒有相互利益，但因為目的以及法律的手段，自然而然的成為一個共同體，這就是我們之前面臨訴求修改《東發條例》的困境。市井小民除了寄望壓力團體、參與連署行動外，希望的是可以在手段（法律）上去爭取權益，如連在手段上都爭取不到，未來只會增加更多的街頭抗爭、公共空間正反論調的拉扯，但誰是贏家亦如前述……。這也不僅是公共利益分配不均的問題，也將是整個花東地景、景觀、天際線的改變。


如果真的有所謂土地使用無法回復的不可逆性存在的話，那《東發條例》第一條所言的宗旨是多麼美麗的口號。我們更需要反覆思考，規劃上那句老話「創造即是破壞」的道理，《東發條例》除了第一條的口號外，我們看不到維護自然生態景觀的法條，我們要奢望什麼？奢望議會可以持續維持一定比例環保意識的議員？甚至是選出具環保意識的地方首長？依過去選舉的經驗，並不是這麼美好，選舉會有失衡的時候，尤其是錯綜的派系傾輒、地方首長過於積極的作為。因此，必須在手段（法律）上制訂來改變，如果手段上制定不完整，財團、資本家－官僚組織－地方首長會在法條上尋找出解套的出口，我想居住在花東地區的市民，不會想要面對產業發展有限、公共利益分配不均、破壞自然生態景觀、箝制地方文化、居民生活變調的《東發條例》吧！